2025-08-03，陕西省安康市岚皋县孟石岭镇丰景村果园。附近的几位村第一书记在拍摄用于桃子销售的短视频，推销当地农产品（新华社/图）
“中国治理的政治实践是丰富的，依托既有理论，能解释不超过20%的政治现象。从实践中去看，现实情况要比理论复杂百倍、千倍。我在一线调查研究了很多年，也没有提出能够解释30%的现象的理论。做县乡体制的调查研究，首先，是呈现现实经验的复杂性，在这个基础上去思考、解释，这是努力的方向，也是我们一点一滴在做的事情。”
说这话的是杨华，他是武汉大学社会学院教授、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，从事农村研究多年。他的田野调查在全国近20个省份展开，调研过程中，“县乡体制”跃入他的研究视野。
“中央和省级的政策侧重于原则性、方向性、整体性”，落地实施需要县级政权因地制宜地细化。中国基层社会的实际运转，就在每一项政策自上而下经由县级落地的政治实践中体现。
杨华发现，县乡体制有其特殊性，组织学的科层化设置与西方社会的官僚制度理论等，都无法针对性地解释这样的政治现象。杨华和研究团队走访全国多地县乡政府，调研约四年时间，积累了一百多篇调查随笔。他的《县乡中国》登上购书网站畅销榜，并入选瞭望智库2022年度书目等多个年度书单。2024年，他又出版《大国县治》。《县乡中国》着眼于政策如何在基层落地，《大国县治》着眼于县乡体制运转本身。
2025年，杨华在河南、湖北、浙江等地继续做县乡相关调研，发现了一些新的变化。他告诉《南方人物周刊》，在县乡，形式主义总体上有较大遏制，许多地方只允许年终考核一次，考核事项大幅减少，许多工作不准排名、拉练，督导检查被统筹了起来，县级领导小组大量裁减，村干部不用坐班了……
谈到这些细节，这位扎根田野调查多年的学者滔滔不绝。县乡基层政府工作人员的状态是观察体制运转的小窗口。最近，他们迎检迎考的次数，上级索要的表格材料、统计、摸排的事情都减少了，加班准备资料、补充材料没那么多了，压力没那么大了，周末也能够保证正常休息。
这些变化背后的运转逻辑，正是《大国县治》探讨的内容。县乡政府在中国的国家治理体制中发挥着怎样的作用？这个体制内的各种机制、要素如何互相作用？在《大国县治》中，杨华试图用基层实践呈现这些答案，“这是中国治理的重要经验。”
“从自身的丰富经验，去生长理论”
南方人物周刊：研究县乡体制，调研的过程是怎样的？
杨华：首先是调研入场，过去没有专门研究这个主题的，这在学术上算新的领域。关于县乡两级政府的信息是庞大而复杂的，不可能一开始就从整体上去理解。我们看到的往往是片段式的，从一个事件到一些事件、到一个现象，要先把原先相对混沌的概念理清楚。
按照过去做农村研究的习惯，就是先入场。进入的时候，碰到什么就聊什么，碰到谁就聊谁的工作相关内容、聊他们的个人体验。在乡镇、在县一级，碰到不同部门、领域、级别的干部，他们的工作、经验、思考肯定是不一样的。访谈也是一样的道理，能访谈到什么？能接收到什么信息？我们在开始进入的时候不去设限，根据访谈的实际情况去做更多的了解。
访谈和观察的过程不是功利的或者说目的性很强的，往往是什么点都记录，记录本身也是思考的过程。比如，某件事为什么会发生？某个人为什么用这种风格做事？思考多了，过去零碎、孤立的点子变得有了联系，点连成线。当调查经验非常丰富、庞杂的时候，写作和思考也就比较丰富了。
到2021年，我们团队调研了大约四年的时间，已经积累了一百多篇随笔调查报告，包括论文，总共大约几十万字。
按照研究的一定规律，先编了《大国县治》，后编的是《县乡中国》，后一本书反而先出版了。
南方人物周刊：《大国县治》与《县乡中国》像姊妹篇，区别是什么？
杨华：这两本书的研究重点不一样。
《县乡中国》侧重于政策在县域落地的场景，以及由此产生的大量政治社会现象。中央和省一级的政策，侧重于原则性、方向性、整体性，到县一级就是具体操作的层面。这本书通过详细描述政策在县域层面，也就是县-乡-村是怎么执行的，展示政策如何与地方社会互动，如何在体制的流动程序中走过来（包括互动过程中行政主体彼此的相互作用），如何影响地方的政治生态和社会结构。比如，书中关于“形式主义”的内容，就能反映此类政治现象。
《大国县治》侧重于县乡体制本身，讲述这个机制运行的逻辑，执行上级政策是展现这个体制运转逻辑的一种方式。这本书主要解释县乡政府在国家治理体制中发挥什么样的作用，这个体制内的各种机制、要素如何互相作用。比如，书中谈到党政分管体制，它的基本运转规律是什么，是中国共产党通过各种委员会管理某一个口子的工作；谈到锦标赛体制，锦标赛体制在县乡层级是怎么体现出来的，这是什么体制，它如何运转、如何发挥作用。
南方人物周刊：县乡研究的学术理论基础有哪些？
杨华：一方面，中国的县乡治理，包括对县乡政府本身的研究相对薄弱。公共管理学、政治学等都有介入研究，不过研究对象往往是某一个切面或者某一个点，可能研究得很深入，但归根到底是点上的，很难形成一条线，更不要说连接成一个面。
这些“点”上的研究是基础之一，但远远不够。要有大量的调研，要在丰富经验的基础上，逐渐变成全景式的展示。县乡治理是中国式的基层治理，经验丰富，运行独特，可以说是一个非常大的理论富矿。面对这样一个“矿”，首先要去挖掘它的实际经验，再从经验中生长出理论。这才是符合中国国情的、能解释中国问题的理论，再从理论到经验，循环往复。
另一方面，中国政府的运行规律，包括县乡政府的运行规律，与西方的一些基本理论是相通的，比如西方的官僚制度、政府政策学、行政学、组织社会学。中国的政府本身也是一个公共组织，西方总结的理论能够解释一部分中国的问题。
要与西方理论直接对话，还要结合中国的具体特征。中国县乡治理的经验之丰富，不是任何其他国家的经验能够覆盖，或者说从其他国家的经验中总结出的理论可以解释的。
2025-08-03，在山东省五莲县许孟镇曹家屯村刚刚建成的民生综合体幸福食堂，第一书记张凯（右）和工作人员一起清洁整理餐具厨具，为周一开餐做准备。幸福食堂为村里老人提供周一至周五的免费午餐
科层制与党政体制结合
南方人物周刊：中国县域治理体制有什么特殊性？
杨华：它是现代科层制与党政体制的结合。
科层制是现代国家的基本治理体制，是行政组织内部职位分层、权力分等、分科设层、各司其职的组织体系和管理方式。县域科层制是县域治理的主体，政府部门是按照科层制的基本原则设立的。
科层制有其弊端，如只在乎行使职权的过程是否合法，而不在乎行政效果，更不追求在短时间内治理面貌的改变，对职权行使之后的社会变化不敏感。这将使得县域治理中有些事务无法完成。
在县域范围内，较科层体制有更高权威的是党政体制。党政体制即中国共产党领导的政治体制，其核心要义是中国共产党对政治体制的全面领导，包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等，发挥党委党组的领导核心作用。
在县域治理实践中，党政体制将行政科层体制无法完成的治理事务承担了下来，集中力量在短时期内完成治理任务。党政体制的权威性是稀缺资源，自然要好钢用在刀刃上，不能什么事都交由党政体制去解决。
在具体的政治实践中，往往体现为：科层体制能解决的问题，尽量由科层体制去解决，实在解决不了又确实十分重要的问题，由党政体制去解决。在县域治理实践中，科层体制完成了县域治理中的绝大部分事务，党政体制承担的是少数重要的事务。
南方人物周刊：中国的县乡体制有哪些活力或创新实践？
杨华：中国在体制与社会的接触面上，有着大量的机制创新，这是中国治理的重要经验。机制创新是对体制资源的创造性使用，是对体制具体的运行方式的变革，而不是对体制的改变。
如农村小水利资金整合，并不改变该资金用于水利建设的用途，而是将多个小水利（50万元/个）的资金整合起来，用于一个中型水利建设（250万元/个），这样就能发挥小水利所不能发挥的效果。因为较大的水利项目，如果只投入50万元，可能导致资金严重不足，只能建成烂尾工程，而250万元则可以建设得较完整，可以发挥作用。
管区的设置是典型的机制创新，在乡镇和村之间设置管区，好像多了一个层级，但它不是正式层级。在实际治理过程中，很多地方需要这样一个层级，有的地方叫管区、有的地方叫社区，有的地方是副职带队驻村，驻在一个由几个村庄合成的片区。这就是机制，通过机制，更好地联系乡镇与村，乡镇的政策能更好地在村里落地。
这些机制创新，使得体制与社会的接触变得柔和，能更有针对性地解决问题，也能更好实现工作机制与治理实务之间的匹配。
南方人物周刊：什么情况下需要机制创新，它是越多越好吗？
杨华：如果治理的事务是一次性的，那么通过相关领导的协调就能够实现各职能部门行政资源的整合，从而把事情办好，这就是所谓“特事特办”。比如某个重点企业要落地，县级某常委出面协调各相关职能部门，为其更快落地提供方便。再如乡镇党委书记觉得民政办某个人更适合做重点工程的群众工作，就把他调到重点工程协调小组工作。这些“特事特办”的工作，都不需要专门创设一种机制。
“特事特办”的事情多了，有规律性了，如果每次都还是“特事特办”，那么就会耗费相关领导太多的时间、精力、注意力及权威等资源，成本太高，办事不经济。此时，就需要创设一种机制，将“特事特办”的运行方式固定下来，也就是将领导的注意力和权威固定下来，成为职能部门办同类事情的固定轨迹。如“吹哨报到”的机制创新，就是因为乡镇的综合执法事务多了，每次都要党委书记去协调，成本太高，这样县里就创设机制，建立相关制度，规定只要乡镇需要相关职能部门下乡执法，这些部门就必须在规定的时间内派人到规定的地点，否则就会被县委县政府处罚。
2025-08-03，贵州省镇宁布依族苗族自治县六马镇致富村，党支部书记、村委会主任卢丹（左）与村民交流果树种植情况
体制末梢的现实
南方人物周刊：县乡处于体制的末梢，这些基层的权力行使方式有什么特点？
杨华：基层直接面对治理一线，权力要与社会对接，权力并不是完全按照科层设置那样运行。
在体制内运行，权力通过压力型体制可以畅通无阻，而一旦触及了社会，权力的运行是否有效就与权力掌握者和权力实施者的关系状态有关。因此，在体制的中上层，掌握权力，就意味着有权威，可以发号施令。到了体制末梢、治理一线，掌握权力并不意味着天然地拥有权威，而要看权力掌握者是否有足够的能力解决治理一线的问题，获得权力实施者的拥护。
比如，调研过程中有这样一个案例，某位干部，30岁左右出任该县工业财税大镇的党委副书记。但是，这位年轻干部就任不到半年时间，在年底的全镇村支书、主任参加的总结大会上作报告，念了几句后发现拿错了稿子，场面十分尴尬。此后，该副书记当得很艰难，村干部都不买他的账，他负责的工作推不下去，最后只能离开该镇。
2025-08-03，江苏淮安，涟水县韩陈村党支部书记戴虎（左一）在奥体中心体育场和队友们进行日常训练，备战“苏超”比赛
南方人物周刊：同样的体制内考核方式，在县乡层面会有地区差异吗？
杨华：以锦标赛体制为例，县域锦标赛体制的运行方式是，县级党委政府通过目标责任、考核排名的方式激励乡镇，乡镇主要领导的评优、奖励、晋升与排名挂钩。但我在各地调研发现，锦标赛体制存在明显的东部与中西部地区的差别。
在中西部地区，县域发展相对缓慢，县域内乡镇之间经济方面的差别不会太大，各乡镇的可塑性强。这就为乡镇党委书记充分发挥治理能力、“八仙过海，各显神通”提供了舞台。大部分乡镇党委书记的晋升参照了锦标赛标准，锦标赛起了实质性作用。
在东部地区，大部分县市的乡镇经济发展水平相对固化，乡镇之间的等级序列相对稳定，很难再有较大改变。如工业乡镇，排名靠前的就主要是那几个乡镇，它们的工业已成体系，市场发育齐全，形成了完整的产业链。这些乡镇的主要官员无论能力有多大的差别，其所在乡镇的排名也只是微调。在锦标赛中，那些重要乡镇总是排名靠前，其主要官员也相对容易得到提拔重用。
南方人物周刊：在调研过程中，对哪些理论有了更深刻的理解？
杨华：比如锦标赛理论，这个理论本身很好，但相比于现实的复杂，这个理论不能完全解释相应的政治现象。从实践中去看，就能认识到现实情况比理论复杂百倍、千倍。
中国治理的政治实践本身是有丰富经验的，理论在高度抽象的时候，可能对某一个点能解释，但对整个现实的解释是有限的。做县乡体制的调查研究，首先，是呈现现实经验的复杂性，在这个基础上去思考、解释，这是努力的方向，也是我们一点一滴在做的事情。
